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印度通過“改革競賽”重塑中央和地方之間的改革動力機制，以公開透明的量化考核形成改革的正向激勵。中國可借鑒印度改革的一些思路，重構改革評估框架，推動各地從“GDP競賽”轉向“改革競賽”
卓賢金融學博士，供職於國務院發展研究中心，擔任發展部四室主任，全國金融青聯委員，主要研究領域為金融和城鎮化。在《經濟研究》、《管理世界》、《金融研究》、《比較》、《改革》等刊物發表論文數十篇，獲得孫冶方經濟學著作獎（專題作者）、中國發展研究特等獎（兩次）等多項省部級獎。主持或主研多項國傢自科基金和社科基金課題。近期翻譯瞭《政策制定的藝術：一位經濟學傢的從政感悟》（考希克·巴蘇著，中信出版社）。卓賢最新文章誰來監管金融監管者
【財新網】（專欄作傢 卓賢 特約作者 黃霞）印度通過“改革競賽”重塑中央和地方之間的改革動力機制，以公開透明的量化考核形成改革的正向激勵。本文剖析印度實施“改革競賽”的背景、方式和效果，提出中國應重構改革評估框架，推動各地從“GDP競賽”轉向“改革競賽”。
一、長期以來印度的改革進展緩慢
印度經濟改革長期以來進展緩慢。以稅收為例。印度各邦歷來實施不同的稅率和稅法，導致無法形成統一的全國市場。上世紀90年代初,拉奧政府就啟動稅制改革，2009年辛格政府也力推全國性商品和服務稅（GST），但都未有實質性進展，國內經濟活動的交易成本極高。據印度交通部（2011）調查，卡車運輸24%的時間都浪費在各邦交界處的稅收檢查上，真正用於行駛的時間隻有40%。
步履維艱的改革嚴重限制印度的發展空間。印度2014年在世界銀行營商環境排名（142名）創下歷史新低。盡管印度信息和服務外包業擺脫營商環境束縛而實現跨越發展，但這類產業隻能動員少量勞動者參與現代經濟。在糟糕的營商環境下，印度工業化和城鎮化進展緩慢，2015年制造業部門占GDP比重僅為17%，大量農村剩餘勞動力無法就業，高達90%的企業處於非正規的“灰色”部門（經濟學人，2017）。
“政令難出新德裡”致使印度改革步伐遲緩。改革不隻是出臺紙面文件或法律條文那麼簡單，而須經利益調節、機制調整和思想轉變。如果沒有一套激勵相容的改革推進機制，設計再為精巧的“改革方案”在實踐中也隻落得一紙空文。印度改革滯後的原因可歸結為“政令難出新德裡”，其有兩層含義。
一是受制於利益集團幹擾，重大改革政策在中央政府層面難以出臺。自1989年國大黨失去長達42年的執政黨地位後，印度政黨體制進入聯盟政治時期，黨派之間激蕩著宗教、種族、種姓、階層等矛盾，改革表現出非連續性和不確定性。
二是中央政府出臺的改革政策，在執行時受到地方層面的抵制。印度各邦擁有相對獨立的立法和行政權。當各邦執政黨與中央政府執政黨不一致時，黨派利益沖突和地方勢力阻撓，往往使得中央政府推出的改革措施遭到地方抵制。
二、印度以“改革競賽”重塑改革動力機制
自莫迪政府上臺之後，印度經濟體制改革明顯加速，全球營商環境排名從2014年142位上升到2016年130位。印度改革何以取得突破？在中央政府層面，2014年人民黨在議會選舉中獲得絕對多數地位，近30年來首次無須組建聯合政府，這有利於印度中央政府出臺重大改革政策。在地方政府層面，印度從2015年開始運用“地方營商環境改革競賽”，重塑瞭中央和地方之間的改革動力機制。本文側重討論後者。
印度“改革競賽”的實質是中央對地方的改革效果開展評估，旨在建立具有正向激勵的改革推進機制。世界銀行營商環境評估的對象是全球各經濟體，而印度營商環境改革評估則針對各地方政府，包括28個邦、6個聯邦屬地以及首都新德裡。印度聯邦政府將評估工作交由產業政策與促進部（以下簡稱DIPP）執行，並邀請世界銀行專傢作為第三方來協助評估。該評估的方法、數據和結果通過政府網站向全世界公開。印度各地為吸引海內外投資者，相互之間形成瞭改善其營商環境的“改革競賽”，一定程度上降低瞭聯邦制形成的改革阻力。
印度營商環境改革實施評估流程圖
資料來源：作者繪制
須指出的是，印度借鑒瞭世台中通馬桶價錢行《全球營商環境報告》的理念，但“改革競賽”在指標選擇、評估流程等方面都有獨到之處。
評估指標與改革內容緊密結合。世界銀行營商環境指數涉及10個領域的41項指標，主要反映營商環境的便利程度，以開展商業活動所需的時間成本（如開辦企業所需天數）和貨幣成本（如辦理施工許可證的手續費用）等為衡量指標。印度的營商環境改革評估，則直接針對各領域改革的完成情況。隨著印度改革的推進，評估范圍從2015年8個領域98項計劃，擴展到2017年12個領域405項計劃。
評估流程強調上下互動。印度“改革競賽”以調查問卷形式收集數據，所有問題隻設三個選項： “完成改革得1分”、“沒完成得0分”以及“不適用（不具備條件）不計分”。在每個改革實施階段的末月（6月），DIPP將改革評估問卷下發給各邦。各邦通過在線系統提交問卷及相關證明材料。每年7月，DIPP評估小組對各邦進行為期一個月的走訪，聽取相關部門匯報，並現場收集材料。評估小組將走訪記錄反饋給世行工作組，和世行專傢共同核實各邦問卷中每一項改革反饋，對是否與實際情況相符、證明材料是否充足等進行審查。之後，評估小組將審查意見反饋回各邦，各邦對有異議的結果進行解釋並補充材料，直至各邦對問卷中每一項改革的評估無異議為止。
接下來， DIPP根據式（1）和（2）計算各邦每一改革領域得分和改革總得分。一個邦在某領域的得分，反映其完成該領域當年改革事項的比重；一個邦在所有領域中完成改革事項的比重，則為其改革總得分。
印度的“改革競賽”推動瞭各邦政府的良性競爭。評估完成後，DIPP的網站會公佈各邦營商環境改革的整體和分領域排名；同時評選出各領域改革的“最佳實踐者”，公佈其具體改革做法以供其它邦效仿。“改革競賽”的結果影響著國內外投資者對各邦的投資決策，由外及內的競爭壓力轉化為自下而上的改革動力。這樣一種量化評估，具有規則透明、方法簡潔、指標可測、結果可比、排名公開等特征，既能激勵改革先行者，又能促動改革後進者。雖然“改革競賽”隻開展瞭兩年，但絕大多數邦取得明顯成效：2015年各邦改革平均分為32分（即完成當年32%的改革事項，下同）；到2016年，各邦平均分提高到49分，有15個邦超過80分。
三、中國現有改革評估機制存在改進空間
與印度的“改革競賽”相比，中國在通過完善改革評估以形成改革新動力上存在改進空間。
一是主觀定性評估多，客觀量化評估少。印度政府將長期改革目標細化為各領域年度目標，以年度目標是否完成為標準來評分。量化改革進展，有利於保證評估結果的客觀性，對社會公眾和潛在投資者產生直觀沖擊力，對地方政府形成直接壓力和動力。中國目前的改革評估主要以主觀判斷和定性分析為手段，地方之間的橫向可比性以及時間上的縱向可比性不高，不易形成各地爭相參與“改革競賽”的氛圍。
二是單項評估多，系統評估少。印度的“改革競賽”，不隻反映單一改革措施的落實程度，而體現瞭地方改革的綜合進展。由於各項改革之間存在交互效應，系統的改革評估更能完整刻畫出各地的改革全景圖，有利於發現改革短板社區公寓大廈抽肥。近年來，中國在每年年初公佈當年“經濟體制改革重點任務”，但後續改革評估主要針對其中各單項任務，對各地整體改革落實情況的系統評估較少。
三是臨時性評估多，常態化評估少。印度“改革競賽”有明確的賽程，提前公佈提交評估材料、評估組實地考察和地方申辯的時間。常態化的定期評估，有利於穩定改革者的預期，便於其根據確定的評估時點實施改革方案。中國對改革的評估，往往由某一臨時性事件觸發（比如經濟增速放緩、外貿環境變化等），有些地方政府為應對評估不得不開展“交作業式”改革。短期來看，臨時性評估可能會推動某些改革，但著眼於長遠則不利於地方保持步穩蹄疾的改革節奏。
四是委托評估多，獨立評估少。改革評估結果能否客觀準確，很大程度上取決於評估主體能否保持獨立性。印度由DIPP統一組織對地方的改革評估，並引入世界銀行專傢組成第三方評估團隊，評估者與被評估者的利益關聯較少。在中國，盡管有第三方機構參與一些改革領域的評估，但不少評估是由實施改革的職能部門或地方政府委托，評估的獨立性不足。
五是評估結果用於內部多，對外公開少。印度對地方營商環境改革評估的內容、方法和結果等信息向國內外公開，對改革後進者施以當地民眾和企業的壓力，對改革領先者賦予潛在投資者擴大的激勵。中國目前的改革評估結果主要用於內部參考，雖能形成自上而下“要我改革”的行政壓力，但不容易構建“市場層面互動、地方之間競爭”的格局，各地“我要改革”的內生動力仍有待進一步釋放。
四、推動各地從“GDP競賽”轉向“改革競賽”
全面深化改革要進行到底，必須形成有效的正向激勵機制，使得中央有抓手、地方有動力將各項改革措施落到實處。為此，可借鑒印度改革的一些思路，促進地方政府從“GDP競賽”轉向“改革競賽”。
一是細化改革時間表和路線圖，明確逐年的階段性目標。印度對改革目標的設置細致而明確。以稅收改革為例，印度2015年僅設置12項稅收改革計劃，2016年和2017分別增加到49項和51項。2016年對稅收在線登記改革是否完成的判定，包括瞭公開流程和所需文件、規定申請截止日期、允許下載納稅證明等具體標準。中國應在中長期改革目標的指導下，充分考慮當年改革的重點和現實約束，制定更具針對性和可行性的年度目標。
二是完善現有改革評估框架，設置量化指標以提高考核的精準性。應總結已有改革評估工具的得失，制定出一個覆蓋各領域的改革量化評估框架，並參考每年的重點改革計劃逐年更新。在各個細分領域設置改革目標時，要堅持可操作、可量化、可驗證和可考核的原則，以便客觀評估各項改革的落實情況。
三是提高改革評估的獨立性，雙盲評審地方改革進展。為保證評估結果的客觀性和權威性，可成立獨立的第三方改革評估團隊，成員由智庫學者、高校教授、企業傢等組成。該團隊成員沒有任何行政權力，唯一的權力是逐項審查地方上報的改革實施情況，並對評估結果的真實性負責。第三方評估實行雙盲制：一方面，由中央確定每個省級地區的評估團隊專傢名單，但不向被評估對象披露；另一方面，評估團隊在封閉評審前並不知曉被評估對象，且評估團隊在每年評估結束後自動解散，次年評估時再重新組建。
四是形成常態化評估機制，將改革評估結果作為幹部考核重要指標。為穩定改革者的預期，保證各項改革工作有條不紊地推進，提前公佈出臺年度目標、上報實施情況、實地走訪、專傢評估、地方申辯、結果公佈等重要時點。同時，將評估結果作為考核地方發展和幹部業績的重要指標，促進地方政府之間從“GDP競賽”轉向“改革競賽”，使改革評估成為推動政府職能轉變的重要抓手。
五是改革評估過程公開透明，評估結果及時對外公佈。除瞭將改革評估作為自上而下的推力，還要合理利用評估結果公開帶來的壓力與動力。要及時將改革評估結果向全社會公佈，讓地方政府接受社會公眾和國內外投資者的監督，形成全民關心改革、推動改革、呵護改革的熱烈氛圍。
就來一場改革競賽吧，別人的比賽已經開始，我們的比賽還未結束。
作者卓賢系國務院發展研究中心發展部研究室主任，現為哈佛大學肯尼迪政府學院訪問學者；黃霞為北京交通大學經管學院碩士研究生。
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